— 21 August 2009
La liberté d'association au MAROC

 

 

 

 

 

 

 

Rapport résumé 

 

 

Paysage de la Société Civile

Législation

 

Paysage de la société civile

« Le Maroc est défini par sa Constitution de 1962 comme une « monarchie constitutionnelle, démocratique et sociale ». Le Roi Mohammed VI, qui règne depuis 1999, est le “représentant suprême de la nation et Commandeur des croyants”. Le Roi préside le Conseil des ministres, promulgue les lois, signe et ratifie les traités internationaux. Il est le Chef suprême des forces armées et préside le Conseil supérieur de la magistrature. Même si la séparation des pouvoirs est consacrée par la Constitution, dans la pratique le Souverain garde un nombre important de prérogatives exécutives et exerce dans une certaine mesure un pouvoir législatif. »1

Le dahir du 24 mai 1914, inspiré de la loi française de 1901, a posé les bases légales des associations marocaines modernes.

Dès les premières années de l’indépendance, le désir de démocratie a été particulièrement revendiqué et le Code des libertés publiques a été très rapidement adopté. Encouragé par l’engouement des premiers gouvernements, le mouvement associatif s’est alors beaucoup développé.

La Constitution de 1962 (plusieurs fois modifiée depuis) fait de la liberté d’association un droit constitutionnel.

À la suite des troubles politiques que le pays a connu à partir de la fin des années soixante, et qui ont marqué de surcroit le début des « années de plombs », les trois dahirs formant le Code des libertés publiques ont été modifiés. La possibilité de constituer une association sans déclaration ni autorisation préalable a ainsi été supprimée, les sanctions pénales prévues en cas de non-respect des dispositions législatives alourdies et le droit pour le gouvernement de suspendre ou dissoudre les associations rendu possible. Cet épisode marque un reflux pour le mouvement associatif dont l’action va être largement entravée par l’attitude de l’administration.

Ainsi, de 1973 à 2002, la suspension ou la dissolution d’une association pouvait être décidée unilatéralement par le gouvernement, sous forme de décret,

L’attitude du pouvoir s’est modifié au fil des années quatre-vingt dix bien que les modifications législatives ne soient intervenues qu’en 2002. Selon la législation actuelle, la dissolution peut être prononcée par le tribunal lorsque l’association poursuit un objectif illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, fait appel à la discrimination ou a pour but de porter atteinte à la religion islamique, à l’intégrité du territoire national ou au régime monarchique.

Plusieurs formes d’associations peuvent être identifiées2 :

  • les associations prévues par le dahir de 1958 relatif au droit d’association;
  • les unions et fédérations d’associations, les associations reconnues d’utilité publique (ARUP), les associations étrangères, les partis politiques et associations à caractère politique, les groupes de combat et milices soumis à des règles dérogatoires ou complémentaires ;
  • les associations syndicales de propriétaires urbains, les associations pour l’éducation et les sports, les associations des usagers des eaux d’irrigation, les associations professionnelles des établissements bancaires et de crédit et les associations de microcrédit soumis à un régime spécial dérogatoire au dahir de 1958, notamment en ce qui concerne l’adhésion, le retrait, les règles de fonctionnement et le patrimoine ;
  • les ONG « Gongos » utilisées par les autorités gouvernementales pour organiser certaines activités : œuvres sociales, protection des enfants contre la violence, etc.


Législation

Le Maroc a ratifié, sans réserve, le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ainsi que la Convention n° 98 de l’OIT sur le droit d’organisation et de négociation collective (1949). En dépit d’un certain nombre de modifications législatives consécutives à ces différentes ratifications, la législation marocaine reste encore en deçà des normes internationales.

Au niveau national, l’article 9 de la Constitution marocaine pose clairement le principe de la liberté d’association.

Les associations sont régies par le dahir n° 1-58-376 du 15 novembre 1958. Deux modifications au dahir de 1958 ont toutefois été introduites : la première, en 1973, autorise la suspension ou la dissolution administrative des associations et alourdie les sanctions pénales encourues en cas de violation des obligations ; la seconde, en 2002, atténue les contraintes définies en 1973 et apporte quelques modifications concernant notamment le déroulement de la procédure de déclaration, la capacité des associations déclarées et la procédure de reconnaissance d’utilité publique.

A partir du deuxième semestre 2006, une double concertation s’est amorcée, d’une part, entre le mouvement associatif et le ministère du Développement social et de la Solidarité et, d’autre part, au sein même du mouvement associatif. L’objet de ces concertations porte sur un processus d’amélioration de la « qualification » des associations aux fins de « renforcer leurs performances pour une contribution efficace au développement » et de mise en place de « procédures impartiales de contractualisation avec les associations, au niveau des politiques de l’État et des collectivités territoriales et locales». On relèvera que c’est dans le cadre de la concertation inter-associative qu’à été élaboré le projet d’une charte éthique du mouvement associatif.

A la fin de l’année 2006 fut mis en place l’« Observatoire marocain des libertés publiques » (OMLP). Cette initiative non gouvernementale est le fruit d’un travail de concertation et de plaidoyer initié dès 2004 et qui fait une large place à la question de l’exercice du droit d’association.

Création et enregistrement

1 – Le système autorise-t-il les associations non déclarées ou non constituées ?
Selon l’article 5 du dahir du 10 avril 1973 « Toute association devra faire l’objet d’une déclaration préalable ». Cependant, la loi de 2002 sanctionne « les personnes qui, après la constitution d’une association, entreprennent l’une des actions visées à l’article 6 [actes de gestion] sans respecter les formalités prévues à l’article 5 [formalités de déclaration de l’association] ». On pourrait déduire de cette formulation que les associations non déclarées sont autorisées si elles n’effectuent aucun acte de gestion. Pourtant, le fait que l’article 5 du dahir du 10 avril 1973 n’ait pas été modifié et soit toujours en vigueur constitue une limite à cette interprétation.

2 – Le système d´enregistrement est-il fondé sur une autorisation ou sur une simple information/déclaration ?
Selon l’article 2 du dahir de 1958, les associations de personnes peuvent se former librement sans autorisation, sous réserves de respecter les dispositions de l’article 5 (« Toute association devra faire l’objet d’une déclaration préalable »).

3 – Quelles sont les raisons pour lesquelles l’enregistrement peut-être rejeté? (ex. race, sécurité, religion, politique)
La réforme de 2002 prévoit la délivrance obligatoire d’un récépissé provisoire pour tout dépôt de déclaration d’association. Il apparaît donc difficile de refuser le dépôt de la déclaration. Pourtant, en pratique, les autorités invoquent parfois la protection de la sécurité publique, la lutte contre le terrorisme ou encore le respect de l’intégrité du territoire pour refuser le dépôt de la déclaration.

4 – Quel est le degré de facilité/difficulté de l’enregistrement (notamment délais, coût, nombre de fondateurs)
La réunion de deux personnes suffit pour fonder une association. La déclaration doit être déposée auprès de l’autorité administrative locale dans le ressort duquel se trouve le siège de l’association. L’article 5 du dahir précise la liste des pièces à fournir: nom et objet de l’association, noms des membres du bureau dirigeant, etc. Les seuls frais sont les frais de timbre à apposer sur les pièces.

La réforme de 2002 prévoit la délivrance obligatoire d’un récépissé provisoire puis d’un récépissé définitif dans un délai maximum de soixante jours suivant la déclaration; « à défaut, l’association peut exercer son activité conformément à l’objet prévu dans ses statuts ». Les modifications ultérieures des statuts sont soumises à la même procédure. Cependant, cette modification du texte n’a pas produit l’effet espéré : l’administration continue en effet de refuser la délivrance du récépissé pour certaines associations en se basant sur des raisons de sécurité publique, de lutte contre le terrorisme ou encore de respect de l’intégrité du territoire. Par exemple le réseau Amazigh pour la citoyenneté, créé en juillet 2002, n’a obtenu son récépissé que le 16 juin 2006.

5 – Existent-ils des recours effectifs en cas de refus ou de retard dans l’enregistrement (notamment judiciaire, administratif) ?
Si l’administration ne s’est pas manifestée 60 jours après le dépôt de la déclaration, l’association peut exercer son activité. Si elle estime que l’association ne remplit pas les conditions fixées par la loi, l’administration doit motiver son refus. Dans ce cadre, un recours pour excès de pouvoir peut être engagé devant les tribunaux administratifs puis, le cas échéant, devant la Cour d’appel administrative.

6 – L’enregistrement entraîne-t-il l’obtention automatique d’une personnalité juridique distincte ?
L’article 6 dispose que toute association régulièrement déclarée peut, par l’intermédiaire de son président « ester en justice, posséder et administrer » des subventions publiques, les droits d’adhésion de ses membres, des aides du secteur privé, etc. Il ne fait donc pas de doute que l’association peut exercer une action civile en réparation du dommage matériel qu’elle aurait subi. Il n’en va pas de même en ce qui concerne la réparation du préjudice moral. En effet, le nouveau Code de procédure pénale autorise uniquement les associations reconnues d’utilité publique à se constituer partie civile, sous réserve d’avoir au moins cinq années d’existence à la date des faits et que l’action publique ait été engagée par le ministère public ou par constitution de partie civile de la victime.

7 – Existe-t-il d’autres alternatives viables si le droit de créer et d’enregistrer librement une association est dénié ? (notamment l’enregistrement d’une société privée, d’une fiduciaire, d’un « Wakf »)
Il n’existe pas d’alternative à la forme juridique que constitue l’association.

Dissolution et suspension

La réforme de 2002 a supprimé la mesure, instaurée en 1973, qui permettait de suspendre ou de dissoudre une association par décision administrative. Désormais, la dissolution n’intervient que par décision de justice, dans les cas de nullité prévus par l’article 3 : lorsque l’association poursuit un objectif illicite, contraire aux lois, aux bonnes mœurs, à l’intégrité du territoire national, au régime monarchique; lorsqu’elle fait appel à la discrimination ; lorsqu’elle a pour but de porter atteinte à la religion musulmane; lorsqu’elle « est en situation non conforme à la loi » ; lorsqu’elle se livre à une activité autre que celle qui est prévue dans ses statuts (art. 36).

La décision judiciaire fixe les modalités de la liquidation. Les biens des associations ayant bénéficié de subventions publiques périodiques sont attribués au gouvernement pour être utilisés à des fins d’assistance, de bienfaisance ou de prévoyance.

La décision judiciaire de dissolution peut faire l’objet de recours.

Lorsque la dissolution a été prononcée, une sanction pénale de un à six mois d’emprisonnement et une amende de 10.000 à 20.000 dirhams est encourue par toute personne qui reconstituerait illégalement l’association dissoute ou suspendue, ou qui favoriserait la réunion des membres d’une telle association.

Organisation et action

1 – Quelle marge de liberté est donnée aux membres pour rédiger et modifier leur propre statut et règlement intérieur et pour définir leur propre objet ? (ces documents sont-ils imposés ? Jusqu’à quel point ?)
Le principe est celui de la liberté contractuelle.

2 – Quel est le degré de liberté des membres d’adhérer ou de quitter l’organisation ?
Toute personne ayant la capacité juridique est libre d’adhérer ou de quitter une association (art. 4). Bien que la loi ne le précise pas expressément, ni les militaires ni les magistrats ne peuvent adhérer à une association. L’interdiction est par contre formelle en ce qui concerne leur appartenance à un syndicat.

3 – Y a-t-il des ingérences dans les organes de gestion concernant notamment la présence aux réunions (assemblées générales, CA) de « superviseurs » ?
Aucune ingérence n’a été relevée dans les organes de gestion des associations. La présence éventuelle de représentants du gouvernement doit être prévue dans les statuts.

4 – Y a-t-il des restrictions (en droit ou en fait) qui promeuvent, limitent ou interdisent la participation des femmes aux organes associatifs (notamment au CA) ?
Il n’existe aucune restriction légale à la participation des femmes aux activités associatives. Le poids des mentalités traditionnelles freinent toutefois leur participation.

5 – Y a-t-il des ingérences dans la liberté des associations de décider de leurs projets et activités ? Si oui, comment et pourquoi ?
Les associations sont libres de décider de leurs projets et de leurs activités.

6 – Le droit de l´association de se réunir ou d’organiser librement des réunions publiques ou privées ou de se déplacer librement (y compris hors des frontières) est-il restreint d’une manière ou d’une autre ?
Les associations sont soumises aux mêmes règles que les particuliers concernant le droit de réunion. Les réunions publiques doivent faire l’objet d’une déclaration à l’autorité administrative locale.

7 – Les associations sont-elles soumises à des limitations particulières quant à leur droit de communiquer librement (notamment l’accès aux médias, les publications et le développement de sites Internet) ?
La loi ne fixe pas de contraintes au droit des associations de communiquer, de publier ou de développer des sites Internet. Dans la mesure où la délivrance des passeports a été récemment facilitée, les déplacements des responsables ou membres d’associations ne devraient pas subir de réserve. Cependant, cette situation peut évoluer en fonction du contexte politique.

8 – La liberté des associations de coopérer et de travailler en réseau avec d’autres associations est-elle limitée (au niveau national comme international) ?
Les associations ont le droit de s’affilier à un réseau national et de se constituer en unions ou fédérations; ces nouvelles structures seront soumises au même régime que les associations. Il n’existe pas davantage de limitation à une affiliation à un réseau régional ou international. Les « associations étrangères » (association dont le siège se situe à l’étranger ou dont les dirigeants sont étrangers ou dont la moitié des membres sont étrangers et dont le siège est au Maroc) sont soumises aux mêmes dispositions que les associations marocaines, mais le gouvernement se réserve un droit de regard sur leur fonctionnement.


9 – L’avis ou la participation des associations sont-ils recherchés lorsque des décisions d’intérêt public doivent être prises ? Quels sont la nature et le degré de ces consultations ?
Les associations peuvent être consultées par les instances gouvernementales avant une prise de décision. Par exemple, les études de l’Association démocratique des femmes du Maroc sur « les discriminations à l’égard des femmes dans la législation pénale et la pénalisation du harcèlement sexuel » auraient influencé le ministère de la Justice lors de l’importante modification du Code pénal en 2003. La Maroc a également connu une forte mobilisation associative dans le cadre de la réforme de la loi sur les associations en 2002. Une campagne avait été lancée dès la fin des années 1990 par le mouvement associatif dans le but de favoriser une telle réforme. Des débats organisés dans plusieurs régions du pays ainsi qu’une étude juridique comparative sur le droit associatif ont permis de dégager les axes d’un cadre juridique respectueux des normes internationales.

Financement et fiscalité

1 – Existe-t-il des limitations au droit des associations de recevoir et de posséder des biens et des fonds ? De quelle manière ?
Depuis 2002, les associations simplement déclarées peuvent recevoir des dons de personnes privées, d’organisations étrangères et d’organismes internationaux (art. 6). Pour financer leurs activités, toutes les associations peuvent faire appel à la générosité publique, dans les limites fixées par la loi : les associations simplement déclarées doivent obtenir une autorisation du secrétaire-général du gouvernement tandis que les associations d’utilité publique doivent faire une déclaration au secrétaire-général du gouvernement dans les 15 jours qui précèdent la manifestation. Les associations reconnues d’utilité publique peuvent posséder « les biens meubles ou immeubles nécessaires au but qu’elles poursuivent ou à l’accomplissement de l’œuvre qu’elles se proposent de défendre dans les limites fixées par le décret de reconnaissance » (art. 10). Si l’affectation d’un bien meuble ou immeuble n’est pas déterminée, son acquisition est soumise à l’obtention d’une autorisation, qui prend la forme d’un arrêté du Premier ministre.

2 – Y a-t-il des limitations au droit des associations d’utiliser les fonds, autres que celles définies dans le cadre de leur octroi ?
Les associations qui reçoivent des subventions périodiques d’une collectivité publique doivent présenter leur budget et leurs comptes au ministère qui les lui accorde. En cas de dissolution, les biens sont attribués au gouvernement pour être consacrés à des œuvres d’assistance, de bienfaisance et de prévoyance. La Cour des comptes exerce son contrôle sur la gestion des comptes des associations bénéficiant d’une participation ou d’un concours financier d’un organisme sous son contrôle. Pour les associations reconnues d’utilité publique, la tenue comptable est plus stricte et fixée par voie réglementaire : elles doivent notamment soumettre un rapport annuel certifié par un expert comptable au secrétariat-général du gouvernement (article 9 alinéas 5 et 6).

3 – Y a-t-il des limitations particulières concernant l’obtention de financements étrangers ?
Les associations qui reçoivent des aides étrangères sont tenues d’en faire la déclaration au Secrétariat général du gouvernement en spécifiant le montant obtenu et son origine dans les trente jours suivant la date de l’obtention de l’aide. Toute infraction à cette prescription expose l’association à une dissolution judiciaire (article 32 bis).

4 – Quel est le degré effectif de mise en œuvre de ces limitations au financement ?
La loi est mal ou peu appliquée dans de nombreux domaines. L’existence d’une norme dont les autorités tolèrent la non-application n’est pas sans danger, en particulier pour les associations qui en bénéficient ; cela constitue en effet un risque permanent de pression des autorités sur les associations.

Les associations simplement déclarées sont exonérés de la TVA ainsi que de l’impôt sur les sociétés pour les opérations conformes à l’objet défini dans leurs statuts. Les associations reconnues d’utilité publique bénéficient de dégrèvements supplémentaires (les dons en argent ou en nature sont déductibles de l’impôt sur le revenu et leurs immeubles abritant des institutions charitables sont exonérés de la taxe urbaine).

6 – Les associations ont-elles accès à des fonds publics ? Comment ? Ces procédures donnent-elles lieu à discrimination ?
Les associations peuvent recevoir des subventions publiques. Un contrôle de leur utilisation est assuré par les ministères qui les accordent ou par la Cour des Comptes.

Il est à noter que de nombreuses associations marocaines revendiquent la mise en place d’un véritable partenariat entre les associations et les pouvoirs publics en matière de financement. L’Espace Associatif a notamment initié une action visant à identifier les besoins financiers des associations, à mieux comprendre les mécanismes mis en œuvre par les pouvoirs publics et à identifier les possibilités pour pallier au déficit actuellement constaté dans la relation des associations avec les pouvoirs publics en matière de financement3.

Contrôle, gouvernance et transparence

1 – Quelles sont les autorités de contrôle des associations (ex. tribunaux, ministères, instances indépendantes, organes de sécurité) ? Les activités de ces autorités sont-elles cohérentes avec les principes de liberté (cf. Principe 16 de la Déclaration) ?
Il existe trois formes de contrôle:

  • Administratif : au moment de la déclaration de l’association (le contrôle porte sur le respect des conditions formelles);
  • Judiciaire : le tribunal de première instance peut être amené à statuer sur des demandes de déclaration en nullité et peut prononcer la dissolution de l’association ;
  • Comptable


2 – Les comptes financiers et les autres informations sont-ils accessibles d’une manière transparente au public ?
Les comptes de l’association sont présentés aux membres lors des assemblées générales, selon les dispositions pertinentes contenues dans les statuts

3 – Quelles sanctions (notamment condamnations pénales, amendes etc.) et mesures sont-elles prévues en cas de violation ?
Les gérants des associations qui ne respectent pas les règles comptables encourent une amende de 200 à 1000 dirhams. La non-déclaration d’aides financières étrangères au Secrétariat général du gouvernement dans un délai de trente jours à compter de la date d’obtention de l’aide est sanctionnée par la dissolution de l’association. L’association est civilement responsable (article 32).


1 Document de travail des Service de la Commission, COM(2004)373 final. Retour
2 Parmi les associations de défense des droits de l’Homme au Maroc peuvent être cités : l’Association démocratique des femmes du Maroc (ADFM), l’Association marocaine des droits Humains (AMDH), l’Espace Associatif et l’Organisation marocaine des droits Humains (OMDH). Retour
3 Pour un exposé complet des diverses mesures proposées par l’Espace Associatif, cf Espace Associatif, Pour un partenariat efficace et équitable, Mémorandum « Pour un financement durable des associations par les pouvoirs publics et les collectivités locales », 31 octobre 2003, disponible sur demande au Secrétariat du Réseau Euro-Méditerranéen des Droits de l’Homme. Retour

Lire la suite, recommandations, entretien avec l’auteur et témoignage

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